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[62]公法上的比例原则可以为实质选择最佳改革试点授权方案提供论证框架。

全面落实行政执法责任，严格按照权责事项清单分解执法职权、确定执法责任。市县政府承担行政执法职能的部门负责人任期内至少接受一次法治专题脱产培训。

（二十四）形成监督合力。加快推进突发事件行政手段应用的制度化规范化，规范行政权力边界。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，加强日常监管和执法巡查，从源头上预防和化解违法风险。四、健全行政决策制度体系，不断提升行政决策公信力和执行力 坚持科学决策、民主决策、依法决策，着力实现行政决策程序规定严格落实、决策质量和效率显着提高，切实避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失。明确社会组织、慈善组织、社会工作者、志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务，完善激励保障措施。

《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》全文如下。九、健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府 坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。推行行政裁决权利告知制度，规范行政裁决程序，推动有关行政机关切实履行行政裁决职责。

推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。建立健全重大行政决策跟踪反馈制度。县级以上各级政府建立行政复议委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统，将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开等汇聚一体，建立全国行政执法数据库。

根据不同领域特点和风险程度确定监管内容、方式和频次，提高监管精准化水平。积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用。

各级党委要切实履行推进法治建设领导职责，安排听取有关工作汇报，及时研究解决影响法治政府建设重大问题。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。强化突发事件依法分级分类施策，增强应急处置的针对性实效性。制定修改传染病防治法、突发公共卫生事件应对法、国境卫生检疫法等法律制度。

健全领导干部学法用法机制，国务院各部门根据职能开展本部门本系统法治专题培训，县级以上地方各级政府负责本地区领导干部法治专题培训，地方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座。加强国家互联网+监管系统建设，2022年年底前实现各方面监管平台数据的联通汇聚。建立健全决策过程记录和材料归档制度。及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板，以良法善治保障新业态新模式健康发展。

积极运用新媒体新技术拓宽立法公众参与渠道，完善立法听证、民意调查机制。行政执法体制机制改革大力推进，严格规范公正文明执法水平普遍提高。

（四）推进政府机构职能优化协同高效。加强行政裁决工作队伍建设

疫苗类别与义务属性对应图 五、公民疫苗接种义务与权利的调和 居民依法有接种免疫规划疫苗的权利和义务的第三层要义在于权利与义务供述于一体。18同时依据功利主义等原理对各州基于治安权而制定的疫苗强制接种制度做了一定的限制，该案的划时代意义在于在美国这一推崇个人自由的国度确认了公民的疫苗接种义务和政府强制接种疫苗的权力，有利于人类应对传染病疫情，对后世影响深远，至今强制接种疫苗制度仍在发挥作用。为何需要将疫苗接种规定为公民之义务？在理论层面，为何免疫规划疫苗的接种应成为居民之法定义务，可从道义主义与功利主义之中溯源其理论基础。（一） 道义主义视角下的疫苗接种义务 免疫规划疫苗的接种是一项护卫公共健康安全的公共卫生措施，这项法定义务首先源自道德义务或自然义务。然我国《基本医疗卫生与健康促进法》（下文简称《基本医疗卫生法》）第21条明确规定：国家实行预防接种制度，加强免疫规划工作。最后，不接种疫苗而享用群体免疫利益的权利，其本质是一种社会稀缺性资源，依据罗尔斯正义理论中的使最差者获得最大好处原则，16这种稀缺性社会资源所应当分配的对象，是不具备疫苗接种条件而被豁免疫苗接种义务的弱势群体，他们或因年幼、年迈，或因疾病、体质而无法接种疫苗，因而他们需要获得这种稀缺性权利去弥补他们不能自身产生免疫力之缺陷，也是他们，才是每一个主动履行义务接种疫苗的人所愿意和希望守护的人。

而在消极属性上，公民的健康权则表现为个体具有选择某些健康服务的自主权，其对应着国家及其他权利相对人的尊重和容忍、不干涉之义务，这种消极属性更多体现在个体参与医疗服务的过程中，如在个体罹患非传染性疾病时，自主选择是否就医，何处就医，接受何种医疗服务等。2019年，《疫苗管理法》颁布，从疫苗的研发、上市、生产、流通、接种再到异常反应、损害救济等方面形成更为全面和细化的制度框架，同年《基本医疗卫生法》亦将国家实行预防接种制度，加强免疫规划工作。

因此，在法治实施过程中，国家既可通过保障和增进公民相关权利的正向激励，亦可通过施加不利益负担或限制某些权利的反向惩戒等多种措施来促进公民履行疫苗接种义务。因为当一项道德上的权利或义务被法律所确立后，便意味着国家公权力需要付诸公共资源保障其该权利之行使或督促该义务之履行，而即使作为公共意志的国家，其所能配置的资源亦有其上限，这种有限性注定了即使再强大的政府也不可能有百分之百的能力去认知、应对一切风险。

〔6〕参见［美］劳伦斯 • 高斯汀、林赛 • 威利：《公共卫生法：权力 • 责任 • 限制》，苏玉菊等译，北京大学出版社 2020 年版，第 128 页。31这两步走方案实质上是先实行重点人群的应急接种，再逐步进行全面群体性预防接种，其本身便是免疫规划疫苗法教义解释所涵盖之内容。

由此，本属于道德义务的疫苗接种便开始逐渐被国家公权力所采纳并通过立法的形式转变为法定义务。〔11〕参见 ［英］边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第58页。一如阿尔贝托•朱比林尼（Alberto Giubilini）所指出的，拒绝履行疫苗接种义务而享受群体免疫福利的人和逃避税收却享受着公共财政带来的一系列公共服务的人一样，都违背了社会基本的公平正义。而健康权作为一项《宪法》所确立的公民基本权利，24其本身体现着积极和消极的二元属性。

其次，群体免疫虽然能为少数人提供一定程度的保护，但是这种保护并不具备绝对性，虽然从人传人的角度而言，接种者减少了其传染给少数未接种者之机会，但是未接种者依旧有可能从其他渠道感染，而这个感染的未接种者依旧有可能传染给另一个未接种者。美国马萨诸塞州1855年就通过了强制接种法，后来其他州也跟着仿效，对拒绝接种者处以罚款或拘役，有的甚至直接采取暴力手段进行强制接种。

因而在一个极致的利己主义者眼中，在不考虑其对他人和社会之责任时，不必承担任何接种疫苗风险而能够享用群体免疫之福利对其而言，将会比冒小概率的异常反应风险去接种疫苗更利己，因而如果不通过法律将免疫规划疫苗的接种确立为普遍的法定义务而仅仅依靠民众道德自觉地履行，无疑会有部分人企图通过搭便车而逃避接种，损害社会的公平。而当一个符合疫苗接种条件却拒绝接种的人窃取了这种稀缺性的社会福利时，无异于让一个犯错的人获得利益，他刺痛了这个社会最基本的公平。

〔21〕参见程关松、方久：《防疫应急措施致困人员临时救助的法律保障》，载《法治社会》2021年第2期，第111-119页。因此，亦可通过完善对在紧急状态下拒不履行应急接种、群体性预防接种等义务的行政处罚来督促公民履行疫苗接种义务，比如在训诫罚之外增设罚款等新的行政处罚类型。

1902年波士顿牧师雅各布森因为拒绝接种天花疫苗，被当地卫生局告上法庭，最后被法院判处有罪，并按接种法令被罚款五美元。第二步，随着疫苗产量的逐步提高，通过有序开展接种，符合条件的群众都能实现应接尽接，逐步在各人群当中构筑起人群的免疫屏障，来阻断新冠病毒在国内的传播。〔5〕参见［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆 2009 年版，第 28 页。因此，任何一种疫苗并不固定归属于免疫规划疫苗或非免疫规划疫苗，其对应的义务亦非一成不变，无论是常规接种疫苗的14+X抑或紧急接种疫苗的3+X，X既是法律赋予政府及疫苗种类动态调整的空间，亦是法律调整公民疫苗接种义务范围的空间。

虽然原卫生部在这一时期亦发布了一系列指导性文件，但是并未形成统一的预防接种法律体系，缺少制度设计上的系统性、层次性。21而此时所产生的紧急义务，具备如下三大特点。

因此，本文旨在通过规范分析方法，结合现有法律法规对《基本医疗卫生法》第21条作出深度阐释，以促进其正确适用，这不仅是当下依法有序规范推进新冠肺炎疫苗接种工作的重要前提，亦是后疫情时代我国依法实施公共卫生治理的重要任务。而另一方面，免疫规划疫苗是一种具备正外部性的公共产品，接种者在减少自身患病概率的同时，对其他人而言也是一种外部收益。

在国家公共卫生治理尤其是传染病防治过程中，国家亦基于道义主义而具有特定之职责，国家应全力救治感染患者、拯救生命，把人民群众的生命健康置于第一顺位，不能因患者之年龄、身份、职业而存在差别对待，剥削他们获得国家救助的权利。2 在部分民众出现疫苗犹豫的背景下，部分地区和单位采取强制接种办法，强制接种引起了争论，国家主管部门并不赞成这一做法。